Bedrijfsvoering

Bedrijfsvoering:
Huisvesting

Bedrijfsvoering

In een goed schoolgebouw kunnen leerlingen en personeel prettig en gezond leren en werken. Een goed schoolgebouw heeft een gezond binnenklimaat, een laag energieverbruik en is betaalbaar in de exploitatiefase. Ook is het geschikt voor het onderwijs van nu: inclusief en ingericht op het gebruik van moderne (digitale) middelen en onderwijsvormen. Het houdt rekening met toekomstige eisen en is adaptief, zowel voor onderwijskundige functionaliteit als voor leerlingengroei en –daling.

De tijdsperiode van schoolgebouwen wordt aangeduid met een typologie. Tot en met 1940: vooroorlogs. Tussen 1946-1979: wederopbouw. 1979 t/m 1992: Londo. Van 1993 t/m 2014: Bouwbesluit. Van 2015 t/m 2023: Bouwbesluit 2012. Vanaf 2023: Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).

Te weinig vernieuwing

In Nederland staan circa 7.360 po-schoolgebouwen en 1.580 vo-schoolgebouwen. De helft van de scholen in het primair onderwijs en meer dan de helft (53%) van de scholen in het voortgezet onderwijs is ouder dan 40 jaar. Veel van deze schoolgebouwen voldoen wel aan de wettelijke minimale eisen die golden toen ze gebouwd werden, maar deze eisen omvatten vaak geen prestatie-eisen voor bijvoorbeeld luchtkwaliteit.

De kwaliteit van het binnenklimaat heeft grote invloed op het leerrendement. Uit onderzoek van de Universiteit Maastricht blijkt dat in een school met slechte luchtkwaliteit de kans dat een leerling een havo- of vwo-advies krijgt aan het einde van de basisschool 13% lager is. Dit maakt duidelijk dat naast het voldoen aan bouweisen, ook het daadwerkelijk functioneren van het gebouw cruciaal is voor goede leer- en werkplekken.

Blijvende aandacht voor duurzaamheid

Schoolgebouwen zijn nog niet verplicht om een energielabel te hebben, en een aanzienlijk aantal heeft er ook geen. Van de schoolgebouwen met een energielabel heeft ongeveer vier op de tien een energielabel D of lager (42% in het po en 41% in het vo). Een op de vijf schoolgebouwen met een energielabel heeft energielabel G (18% in het po en 20% in het vo). Schoolgebouwen met deze labels moeten zo snel mogelijk worden uitgefaseerd om aan de duurzaamheidsdoelen te voldoen.

Hoewel het energielabel inzicht geeft in de energetische prestatie van een gebouw, zegt het niet alles over de duurzaamheid. Het daadwerkelijke gebruik van het gebouw heeft vaak een grotere invloed op het energieverbruik en kent vaak geen relatie met het label. Veel scholen hebben al extra energiebesparende maatregelen genomen; zo heeft bijna de helft aanvullende maatregelen voor verwarming getroffen, en meer dan 60% maakt gebruik van duurzame verlichting.

Ruim driekwart van de schoolgebouwen voldoet aan de normen voor bouwtechnische staat, maar de bekostiging voor onderhoud is gemiddeld 15% te laag, waardoor schoolbesturen moeten investeren in gebouwen ten koste van andere doelen. Van de overige ruim 2000 gebouwen zijn circa 760 schoolgebouwen, voornamelijk gebouwd tussen 1948-1978 en buiten de grote steden, dringend toe aan renovatie of vervanging.

Voorbereiding op versnelling

Alle schoolgebouwen zouden vóór 2050 integraal gerenoveerd of vernieuwd moeten worden naar het eindniveau: gezond, inclusief, adaptief, duurzaam en betaalbaar in de exploitatiefase. De grootste knelpunten hierbij zijn: de tekortschietende bekostiging, gescheiden geldstromen en verantwoordelijkheden tussen gemeente en schoolorganisatie/schoolbestuur en de inzet van enkel incidentele extra middelen. Bovendien liggen de eisen voor bestaande schoolgebouwen te laag om maatschappelijke ambities waar te kunnen maken: een gebouw waarin eigentijds onderwijs wordt gegeven, energiezuinig en met een gezond binnenklimaat waarin leerlingen goed kunnen leren en werken.

Na jarenlange lobby van de sectorraden samen met de VNG, heeft OCW een wetswijziging in gang gezet die gemeenten verantwoordelijk maakt voor goede schoolgebouwen. Met deze wijziging is vanuit een concretiseringsvoorstel van de raden en VNG een verplichte eis toegevoegd: elke gemeente moet nu beschikken over een Integraal Huisvestingsplan (IHP) waarin niet alleen de huidige staat van schoolgebouwen in kaart wordt gebracht, maar ook plannen voor de toekomst worden opgenomen. Het IHP moet daarbij worden ondersteund door een Meerjarenonderhoudsplan (MJOP) om regelmatige renovatie en onderhoud te waarborgen. De wetswijziging omvat daarnaast een heldere definitie van “renovatie” en de verantwoordelijkheden van gemeenten en schoolbesturen binnen dit kader.

In de praktijk betekent dit dat gemeenten nu integraal verantwoordelijk zijn voor de lange termijnplanning en financiering van de huisvesting van scholen, inclusief aspecten als gezondheid en duurzaamheid. De schoolbesturen daarentegen blijven verantwoordelijk voor de operationele uitvoering en het dagelijkse beheer van de gebouwen. Door deze nieuwe wetgeving is het nu duidelijker wat er van zowel gemeenten als scholen wordt verwacht in het onderhoud en de ontwikkeling van schoolgebouwen. Toch is er nog een belangrijk knelpunt: veel gemeenten hebben moeite om voldoende financiering te vinden voor de realisatie van de vastgestelde doelen, zeker als het gaat om vernieuwingen op het gebied van duurzaamheid, gezondheid en de levensduurverlenging van gebouwen. Om volledig te voldoen aan de gestelde eisen schat OCW dat jaarlijks 1,2 miljard euro extra nodig is vanuit het Rijk. Zonder deze aanvullende middelen blijft de uitvoering van de gestelde ambities voor veel gemeenten buiten bereik.

Financiën

In het publiek bekostigde onderwijs is de overheid de belangrijkste financier van scholen. Scholen zorgen ervoor dat zij het beschikbare geld zo effectief mogelijk inzetten voor kwalitatief goed onderwijs. In 2023 hebben scholen in het primair onderwijs evenveel uitgegeven als ze in dat jaar ontvingen. Toch was ook in 2023 nog steeds sprake van een toename van het aantal losse subsidies. De PO-Raad dringt aan op meer structurele bekostiging en het vervangen van losse subsidies door duidelijke financiële vooruitzichten, om schoolorganisaties in staat te stellen hun financiën beter te plannen. Dit is van belang om te kunnen werken aan duurzame onderwijsverbetering en goed werkgeverschap

Inkomsten en uitgaven 2023

Schoolorganisaties in het primair onderwijs ontvingen in kalenderjaar 2023 circa €14,9 miljard bekostiging, voor het grootste deel vanuit de Rijksoverheid. Dit is gemiddeld €10.160,- per leerling. Schoolorganisaties gaven 82,5% van de totale bestedingen in 2023 uit aan personeel. Dit hoge percentage weerspiegelt de toename van het aantal fte in het onderwijs en de stijgende loonkosten, mede als gevolg van de recente cao-afspraken en herzieningen in het po en vo. 6,7% van de middelen ging naar huisvestingslasten. Het resterende bedrag werd besteed aan overige lasten en afschrijvingen voor onder meer meubels, computers en leermiddelen.

Reserves en financieel resultaat

De bekostiging die scholen in het primair onderwijs jaarlijks ontvangen, moet maximaal worden ingezet voor het realiseren van goed onderwijs. Het is dan ook niet wenselijk dat er bovenmatige reserves zijn. In 2023 hebben schoolorganisaties in het primair onderwijs gezamenlijk een financieel resultaat van nagenoeg nul geboekt. Dat betekent dat elke euro die in 2023 door de sector werd ontvangen ook in dit jaar is uitgegeven, en de reserves niet verder zijn toegenomen.

Dit is een trendbreuk ten opzichte van de afgelopen jaren, waarin de reserves jaarlijks toenamen. Sinds 2021 zijn er flinke extra middelen aan de schoolorganisaties uitgekeerd, zoals de subsidie basisvaardigheden en de NPO-gelden. Dit geld kon niet allemaal ineens worden uitgegeven, mede doordat veel vacatures niet direct konden worden ingevuld vanwege het lerarentekort. Om het geld toch zo goed mogelijk te kunnen benutten, hebben veel scholen ervoor gekozen om de inzet van de NPO-gelden uit te smeren over een langere periode en hiervoor een bestemmingsreserve in te richten.

Mogelijk bovenmatige reserves nemen af

Het ministerie van OCW en de Onderwijsinspectie hanteren sinds 2020 een signaleringswaarde voor het identificeren van een mogelijk bovenmatige publieke reserve bij een schoolorganisatie. De Inspectie van het Onderwijs benadrukt dat de signaleringswaarde ontwikkeld is als start van ‘het goede gesprek’ over reserves. Helaas wordt de signaleringswaarde, tegen het advies van de Inspectie van het Onderwijs in, in de discussies over de reservepositie toch regelmatig gebruikt als een absolute bovengrens. Per 2024 vindt er bovendien een wijziging plaats in de manier waarop de reservering voor groot onderhoud in de jaarcijfers wordt verwerkt. Daardoor is de huidige systematiek van de signaleringswaarden vanaf komend jaar niet meer bruikbaar.

Document om verantwoording van reserves te documenteren

Verschillen per schoolsoort

Het totaal aan mogelijk bovenmatige reserves in het po bedraagt 6,1% van de totale baten. In het speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs waren er in het verleden gemiddeld relatief hogere bovenmatige reserves dan in het basisonderwijs. De daling van bovenmatige reserves in het sbo en (v)so was hier dan ook groter.

Aanpakken bovenmatig eigen vermogen

Ongeveer 3% van de schoolorganisaties in het primair onderwijs is op grond van de signaleringswaarde van het ministerie van OCW verantwoordelijk voor meer dan 25% van de bovenmatige reserves. Van alle schoolorganisaties po heeft 40% geen bovenmatige reserves. Bij de overige 60% kan mogelijk wel sprake zijn van een bovenmatige reserve en zal een deel de reserves moeten afbouwen en goed overleg met intern toezicht en medezeggenschap.

Er zijn dus grote verschillen tussen schoolorganisaties. Het beoordelen of de reservepositie ook daadwerkelijk bovenmatig is, is daarom maatwerk: hierbij kan niet blind worden gevaren op de signaleringswaarde.

De reserve raakt bijna de signaleringswaarde van de organisatie

Wijziging in de regelgeving rondom jaarverslag

Per 1 januari 2024 is er een technische wijziging doorgevoerd in de jaarverslaggevingsvoorschriften over het verwerken van het groot onderhoud in de jaarcijfers. Als een schoolorganisatie kiest voor een ‘voorziening groot onderhoud’, is de verwachting dat de reserves in 2024 fors zullen dalen. Wordt gekozen voor activeren en afschrijven van het groot onderhoud, dan zal de hoogte van het eigen vermogen fors toenemen. Deze aanpassing leidt echter niet tot meer of minder uitgaven. De keuze voor het verwerkenvan het groot onderhoud in de jaarcijfers is dus van grote invloed op de berekening van het mogelijk bovenmatig eigen vermogen. Een vergelijking tussen besturen onderling is dan ook niet meer te maken. De PO-Raad pleit dan ook voor het herzien van de berekeningsmethode van de signaleringswaarden.

Schoolorganisaties zijn ook zelf aan zet. Zij moeten zich helder kunnen verantwoorden over de financiële positie. Waar sprake is van mogelijk bovenmatige reserves worden zij geacht een plan te maken voor hoe zij de reserves de komende jaren afbouwen, dit te bespreken met het intern toezicht en de medezeggenschapsraad en hierover helder verantwoording afleggen in het bestuursverslag. De PO-Raad heeft hiervoor een handreiking opgesteld.

Doelfinanciering neemt fors toe

Scholen in het primair onderwijs krijgen structureel geld van het Rijk: de reguliere basisbekostiging (lumpsum). Daarnaast gaan er extra geldstromen in de vorm van tijdelijke subsidies en geoormerkte bekostiging naar scholen om specifieke doelen of speerpunten van de overheid te realiseren. Dit heet doelfinanciering. In opdracht van de PO- en VO-raad heeft onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix (AEF) eind 2023 de omvang en effecten van (tijdelijke) doelfinanciering in het funderend onderwijs in kaart gebracht. 

AEF constateerde dat doelfinanciering tot en met 2022 een steeds groter deel uitmaakt van de totale inkomsten van scholen. Doelfinanciering wordt vaak op tijdelijke basis verstrekt. Het totale bedrag aan subsidies in het primair en voortgezet onderwijs is in 2024 zes tot negen keer zo groot als in 2019. Voor het primair onderwijs betekende dit een groei van 13% naar 19% in de periode 2019-2022.

Het ontstaan van reserves is vaak gekoppeld aan de mate waarin schoolorganisaties worden gefinancierd via doelfinancieringen. De afgelopen jaren is hierin een grote toename te zien. Uit de onderwijsbegroting blijkt dat alleen al de subsidies de afgelopen jaren flink zijn toegenomen. De ontvangen subsidies zijn van tijdelijke aard en nemen na 2025 weer af.

Om een gedegen financieel beleid te kunnen voeren gericht op het realiseren van goed onderwijs, hebben schoolorganisaties stabiliteit en rust nodig in de financiering. Nu is bijvoorbeeld de structurele bekostiging basisvaardigheden opnieuw uitgesteld tot 2027. Door (tijdelijke) doelfinanciering kunnen scholen niet duurzaam in onderwijskwaliteit investeren en zijn ze minder goed in staat om bekostiging aan te laten sluiten bij de specifieke lokale onderwijsvraagstukken. Ook kunnen zij geen vast personeel aannemen, wat zich uit in een toename van het aantal tijdelijke contracten en meer inhuur van personeel.

Het kabinet-Schoof heeft in het regeerprogramma aangegeven de tijdelijke subsidies te willen terugbrengen: structurele taken moeten structureel bekostigd worden. In dit kader werkt het ministerie aan een nieuw financieringsinstrument “gerichte bekostiging”. De generieke taakstelling op subsidies in het funderend onderwijs (oplopend tot ruim €100 miljoen) en de gerichte bekostiging zorgen samen voor een kentering in het aandeel subsidies vanaf 2026. Daarbij moet worden aangetekend dat de gerichte bekostiging niet zo moet worden ingericht dat het grotendeels vergelijkbaar is met bestaande subsidies/subsidievormen (tijdelijk, dus niet structureel met een zwaardere verantwoordingslast en mogelijke terugbetalingsregeling).

Download de sectorrapportage 2024