Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk schrijven we over huisvesting en de staat van financiën in het primair onderwijs.
Huisvesting
Een goed schoolgebouw sluit aan op de onderwijsvisie en biedt een gezond, toegankelijk en duurzaam gebouw voor leerlingen en personeel. In de praktijk voldoet een groot deel van de gebouwen hier niet aan, wat gevolgen heeft voor onderwijskwaliteit, aantrekkelijk werkgeverschap en ziekteverzuim.
Veel schoolgebouwen in het primair onderwijs zijn verouderd. Van slechts een op de drie gebouwen is bekend dat deze na 1993 zijn opgeleverd. Gebouwen die voor die tijd zijn opgeleverd vallen buiten het bouwbesluit. Slechts 1% van de gebouwen is van na 2023.
De fysieke kwaliteit van schoolgebouwen is vaak onvoldoende. Ongeveer 40% van de po-gebouwen voldoet niet aan de huidige duurzaamheidsambities: 17% heeft energielabel G en 23% label D–F. Slechts 44% scoort A of beter.
Een groot deel van de gebouwen heeft geen energielabel, omdat dit voor onderwijsgebouwen niet verplicht is. Het hebben van een energielabel zegt bovendien niet altijd iets over het daadwerkelijke energiegebruik of de efficiëntie van het gebouw. 760 gebouwen moeten vanwege hun gevaarlijke bouwtechnische stand dringend vernieuwd of gerenoveerd worden. Tegelijkertijd ligt de gemiddelde onderhoudsbekostiging structureel zo’n 15% te laag. Dat dwingt keuzes ten koste van andere doelen af.
Veel scholen nemen inmiddels maatregelen zoals duurzame verlichting en extra isolatie, maar dit is onvoldoende om de structurele achterstanden weg te werken.
Sinds 2024 moeten gemeenten een Integraal Huisvestingsplan (IHP) met Meerjarenonderhoudsplan (MJOP) opstellen*. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit en lange termijnfinanciering, schoolorganisaties voor het dagelijks beheer. Voor veel gemeenten is de structurele financiële ruimte echter onvoldoende om te voldoen aan de ambities op het gebied van duurzaamheid, gezondheid en functionaliteit.
* Dit is een wetswijziging die nog steeds on behandeling is.
De renovatie en vernieuwing van schoolgebouwen vraagt daarom om structurele investeringen. Het IBO onderwijshuisvesting (2018) sprak over een jaarlijks tekort in de structurele bekostiging van 730 miljoen per jaar. Indexering met behulp van BDB Bouwkostendata leidt tot een bijstelling van dit bedrag naar 1,3 miljard per jaar. Het huidige tempo van nieuwbouw en renovatie ligt ver onder het benodigde niveau, waardoor de achterstanden verder oplopen. Er is dus 1,3 miljard per jaar extra nodig om alle schoolgebouwen in 25 jaar (onderwijs)adaptief, gezond en duurzaam te maken. Daarbij zijn de extra kosten voor beheer en exploitatie of extra ruimtebehoefte in het kader van inclusie nog buiten beschouwing gelaten.
Financiën
In het publiek bekostigde onderwijs is de overheid de belangrijkste financier van de scholen. Scholen zorgen ervoor dat zij het beschikbare geld zo effectief mogelijk inzetten voor kwalitatief goed onderwijs. In 2024 gaven scholen in het primair onderwijs iets meer uit dan dat ze ontvingen. Het eigen vermogen in de sector daalde. Net als in eerdere jaren ontvingen scholen veel van hun geld in de vorm van tijdelijke subsidies. Deze vorm van financiering biedt slechts beperkte zekerheid voor schoolorganisaties, personeel en daarmee dus ook leerlingen. De PO-raad dringt dan ook aan op meer structurele bekostiging en minder losse subsidies zodat scholen beter kunnen plannen en investeren in duurzame onderwijskwaliteit.
Inkomsten en uitgaven 2024
Schoolorganisaties in het primair onderwijs ontvingen in het kalender jaar 2024 circa € 15,1 miljard bekostiging, veruit het grootste deel vanuit de Rijksoverheid in de vorm van basisbekostiging, subsidies en aanvullende bekostiging. Dit is gemiddeld € 10.490, – per leerling. Van deze middelen werd in 2024 82,6% besteed aan personeel.
De onderwijssector is arbeidsintensief; de personeelskosten vormen verreweg de grootste uitgavenpost. In vergelijking met 2023 zijn de personeelslasten licht gestegen. De cao-stijging van 10% over de periode van juli tot september 2024 en nog eens 4,9% voor de rest van het jaar verklaart dit grotendeels. De overige lasten bestaan vooral uit gebruiksgerelateerde kosten zoals energie, schoonmaak, onderhoud en inventaris. Investeringen in huisvesting vallen buiten de begroting van scholen en worden doorgaans door gemeenten bekostigd.
Reserves en financieel resultaat
De bekostiging die scholen in het primair onderwijs jaarlijks ontvangen, is bedoeld om te worden ingezet voor het realiseren van goed onderwijs. Het is daarom niet wenselijk dat schoolbesturen structureel geld overhouden, waardoor de financiële reserves toenemen.
Voor het eerst in vier jaar is dat niet gebeurd. In 2024 gaven schoolorganisaties in het primair onderwijs ongeveer €390 miljoen meer uit dan er binnenkwam. Hierdoor nam het eigen vermogen in de sector af.
Deze daling heeft verschillende oorzaken. Scholen zetten bewust meer middelen in voor onderwijsverbetering en bouwden daarmee hun bovenmatige vermogens af. Daarnaast ontvingen scholen vanaf 2021 extra middelen vanuit het Nationaal Programma Onderwijs en de subsidie Basisvaardigheden.
Dat geld kon niet in één keer worden besteed, onder andere door de krappe arbeidsmarkt en de vele onvervulde vacatures. Om het geld toch goed te benutten, kozen veel scholen ervoor om het te spreiden over meerdere jaren via bestemmingsreserves. Hierdoor namen de reserves in 2021, 2022 en 2023 toe. Nu de NPO-gelden zijn gestopt, lopen deze tijdelijke bestemmingsreserves zoals verwacht geleidelijk leeg.
Reserves nemen af
Het ministerie van OCW en de Onderwijsinspectie hanteren sinds 2020 een signaleringswaarde voor het identificeren van een mogelijk bovenmatige eigen vermogen bij een schoolorganisatie. De Inspectie van het Onderwijs benadrukt dat de signaleringswaarde ontwikkeld is als start van ‘het goede gesprek’ over reserves. Helaas wordt de signaleringswaarde, tegen het advies van de Inspectie van het Onderwijs in, in de discussies over de reservepositie toch regelmatig gebruikt als een absolute bovengrens. Zoals hierboven besproken heeft de wijziging in de verslaglegging over groot onderhoud een aanzienlijke impact op de vermogens, terwijl dit niets zegt over de daadwerkelijke bedrijfsvoering. Bovendien is er vanaf 2024 een technische wijziging in de manier waarop de reservering voor groot onderhoud in de jaarcijfers moet worden verwerkt. Als een schoolorganisatie kiest voor een ‘voorziening groot onderhoud’, is de verwachting dat de reserves in 2024 fors zullen dalen. Wordt gekozen voor activeren en afschrijven van het groot onderhoud, dan zal de hoogte van het eigen vermogen fors toenemen. Daardoor is de huidige systematiek van de signaleringswaarden, volgens de PO-raad, vanaf dat jaar eigenlijk niet meer bruikbaar. Omdat OCW de waarde nog wel gebruikt, geven wij hier toch een beknopte indicatie van de ontwikkeling. Wanneer de signaleringswaarde toegepast wordt, heeft 45% van de schoolorganisaties in het primair onderwijs geen bovenmatig publiek eigen vermogen, dat is een stijging van 5%-punt ten opzichte van een jaar eerder. Bovenmatige reserves nemen dus af. Ook zijn er grote verschillen tussen schoolorganisaties. Het beoordelen of de reservepositie ook daadwerkelijk bovenmatig is, is daarom maatwerk: hierbij kan niet blind worden gevaren op de signaleringswaarde.
Uit de jaarrekeningen blijkt dat in 2021 ruim 70% van de po-schoolorganisaties een voorziening groot onderhoud op de balans had staan en dat dit in 2024 gedaald was tot 40% van de schoolorganisaties. Dit wijst erop dat meer schoolorganisaties gebruik zijn gaan maken van de methode “activeren en afschrijven”. Aangezien dit een opdrijvend effect op de reserves moeten hebben, geeft de daling van het vermogen aan dat het effect van het eindigen van bv. het NPO en de inzet van schoolbesturen om het bovenmatig vermogen te verlagen, nog groter is dan dat de platte cijfers laten zien of doen vermoeden.
Scholen hebben inzicht en een stabielere ontwikkeling van de bekostiging nodig
Scholen in het primair onderwijs ontvangen structureel geld van het Rijk: de reguliere basisbekostiging (lumpsum). Daarnaast gaan er extra geldstromen in de vorm van tijdelijke subsidies en geoormerkte bekostiging naar scholen om specifieke doelen of speerpunten van de overheid te realiseren. Dit heet doelfinanciering.
Uit de onderwijsbegroting blijkt dat de subsidies de afgelopen jaren flink zijn toegenomen. In 2024 is er een flinke afwijking in de realisatie te zien ten opzichte van de Rijksbegroting 2025. De ontvangen subsidies zijn van tijdelijke aard en lijken na 2025 weer af te nemen.
Om een gedegen financieel beleid te kunnen voeren gericht op het realiseren van kwalitatief goed onderwijs, hebben schoolorganisaties stabiliteit en voorspelbaarheid nodig in de financiering. De structurele bekostiging basisvaardigheden gaat volgens planning pas in 2027 in. Door (tijdelijke) doelfinanciering kunnen scholen niet duurzaam in onderwijskwaliteit investeren en zijn ze minder goed in staat om bekostiging aan te laten sluiten bij de specifieke lokale onderwijsvraagstukken.
Schoolorganisaties
Wat zijn de trends, ontwikkelingen en professionalisering in de schoolorganisaties?
Leerlingen en onderwijs
Hoe speelt het primair onderwijs in op de behoeften van leerlingen en hun ontwikkeling?
Personeel
Wat zijn de ontwikkelingen en het personeelstekort in het primair onderwijs?
Sectorrapportage 2025 is gepubliceerd op:
21 november 2025